La storica pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo sul caso Cannavacciuolo e altri c. Italia ridefinisce gli obblighi dello Stato di fronte ai rischi ambientali. L’Avv. Antonio Lonardo, civilista del Foro di Benevento, in questa intervista analizza la portata della sentenza e illustra gli strumenti a disposizione di cittadini, comitati ed enti locali per contrastare l’inerzia istituzionale, ottenere trasparenza e sollecitare interventi concreti di prevenzione, messa in sicurezza e bonifica.
Il cielo oscurato da una densa colonna di fumo, l’odore acre nell’aria, le finestre chiuse e l’apprensione di un’intera comunità. Il vasto incendio divampato il 31 agosto in un deposito di rifiuti nell’area industriale di Airola ha coinvolto la Valle Caudina, territorio condiviso dalle province di Benevento e Avellino, e richiamato l’attenzione sui rischi ambientali ai quali sono esposti i territori. È da questa ferita ancora aperta, e dagli interrogativi che essa solleva, che prende avvio la nostra intervista all’Avv. Antonio Lonardi, civilista del Foro di Benevento, un confronto sulle responsabilità delle istituzioni e sugli strumenti giuridici a disposizione dei cittadini per difendere salute, ambiente e futuro delle comunità.
Domanda: Avvocato Lonardo, la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Cannavacciuolo e altri c. Italia, pronunciata il 30 gennaio 2025, è stata descritta come una decisione storica. Perché è così importante?
Lonardo: È una pronuncia di grande rilievo perché affronta la vicenda della cosiddetta “Terra dei Fuochi” non soltanto come problema di gestione dei rifiuti o di inefficienza amministrativa, ma come questione direttamente collegata alla tutela della vita umana. La Corte di Strasburgo ha riconosciuto la violazione dell’articolo 2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, cioè della disposizione che protegge il diritto alla vita, in relazione all’esposizione prolungata di una vasta popolazione a un rischio ambientale grave. La decisione compie quindi un passaggio culturale prima ancora che giuridico, quando l’inquinamento raggiunge livelli tali da mettere seriamente in pericolo la vita e l’integrità delle persone, la protezione dell’ambiente non è più soltanto un obiettivo generale affidato alle politiche pubbliche. Diventa parte degli obblighi concreti che lo Stato deve adempiere per tutelare diritti fondamentali. Il punto centrale non è che la Convenzione riconosca espressamente un autonomo “diritto a un ambiente sano”. Il testo della CEDU non contiene una norma formulata in questi termini. Tuttavia, da molti anni la Corte ricava dagli articoli 2 e 8 obblighi di protezione rispetto a rischi ambientali capaci di incidere sulla vita, sulla salute, sull’abitazione e sul godimento della vita privata e familiare. Nel caso Cannavacciuolo, la gravità, l’estensione e la durata del fenomeno hanno portato la Corte a collocare la vicenda nell’ambito dell’articolo 2.
Domanda: Quali sono, in sintesi, i principi più importanti affermati dalla Corte?
Lonardo: Possiamo individuarne almeno quattro. Il primo riguarda gli obblighi positivi dello Stato. Le autorità non devono limitarsi ad astenersi da comportamenti che provochino direttamente la morte di una persona. Quando conoscono, o avrebbero dovuto conoscere, l’esistenza di un rischio grave per la vita, devono predisporre un apparato normativo e amministrativo adeguato e, soprattutto, devono farlo funzionare in modo effettivo. Occorrono controlli, coordinamento, raccolta dei dati, informazione della popolazione, repressione degli illeciti, messa in sicurezza e interventi di risanamento. Il secondo principio riguarda la prova. In un contenzioso ambientale collettivo è spesso molto difficile dimostrare che una determinata sostanza abbia causato, da sola e con certezza, la specifica malattia di una determinata persona. Le esposizioni possono essere multiple, gli effetti possono manifestarsi dopo anni e i dati possono essere incompleti. La Corte non ha trasformato ogni rischio ambientale in una violazione automatica dell’articolo 2, né ha abolito il nesso causale nelle cause individuali di risarcimento. Ha però chiarito che, per valutare l’adempimento degli obblighi preventivi dello Stato, non è sempre necessaria la prova che l’esposizione abbia già causato una specifica patologia al singolo ricorrente. Assume rilievo l’esistenza di un rischio sufficientemente grave, reale e conosciuto dalle autorità. Il terzo principio è quello della tempestività. Le amministrazioni non possono attendere una certezza scientifica assoluta o il verificarsi di un danno irreversibile prima di intervenire. L’incertezza scientifica non giustifica l’immobilismo quando esistono indizi seri e convergenti. In questo senso, la decisione dialoga con il principio di precauzione riconosciuto dal diritto dell’Unione europea, pur restando distinta la base giuridica dei due sistemi. Il quarto riguarda l’effettività della risposta pubblica. Leggi, piani, tavoli tecnici e indagini, se non producono risultati verificabili, non sono sufficienti. La Corte guarda alla realtà, alle misure concretamente adottate, alla loro coerenza, ai tempi di attuazione e alla capacità di ridurre il rischio. La frammentazione delle competenze non può essere opposta ai cittadini come giustificazione dell’inerzia.
Domanda: Dunque la sentenza supera completamente la necessità di provare il nesso causale?
Lonardo: Bisogna essere precisi. La sentenza non elimina in via generale la prova del nesso causale. In una causa risarcitoria, per esempio, chi chiede il ristoro di un danno alla salute deve normalmente dimostrare gli elementi richiesti dalla disciplina applicabile, ovvero condotta, danno, causalità e imputabilità. Diversa è la prospettiva degli obblighi preventivi derivanti dalla CEDU. Qui la domanda è: le autorità disponevano di informazioni sufficienti per comprendere che una popolazione era esposta a un rischio serio per la vita? E, in caso affermativo, hanno adottato con diligenza e tempestività misure ragionevoli e adeguate? Non occorre aspettare che ogni residente si ammali e riesca a ricostruire scientificamente l’origine individuale della patologia. La prevenzione perderebbe ogni significato se potesse essere attivata soltanto dopo la prova del danno.
Domanda: Quale ruolo assume il principio di precauzione?
Lonardo: Il principio di precauzione impone di non scambiare l’incertezza per assenza di rischio. Non significa che ogni timore, anche privo di riscontri, debba determinare la chiusura di un impianto o una bonifica indiscriminata. Significa, invece, che in presenza di elementi attendibili, analisi ambientali, segnalazioni ripetute, dati epidemiologici, incendi, superamenti di soglia o contaminazioni note, l’autorità deve approfondire e adottare misure proporzionate. La proporzionalità è fondamentale. Le misure possono comprendere il monitoraggio intensivo, la limitazione temporanea di determinate attività, la messa in sicurezza, la tracciabilità dei rifiuti, la protezione delle acque, l’informazione della popolazione e, quando necessario, la bonifica. Quanto più grave e plausibile è il rischio, tanto più incisiva e rapida deve essere la risposta.
Domanda: La portata della decisione è limitata ai Comuni inclusi nella “Terra dei Fuochi”?
Lonardo: No, ma anche qui occorre distinguere. La sentenza nasce da un contesto territoriale e probatorio specifico, non può essere applicata meccanicamente a ogni episodio di inquinamento. I principi interpretativi dell’articolo 2, tuttavia, hanno una portata più ampia e riguardano tutti gli Stati sottoposti alla Convenzione. Un territorio non deve ricevere un’etichetta ufficiale di “area emergenziale” perché sorgano doveri di prevenzione. Ciò che conta è il quadro sostanziale, natura delle sostanze, intensità e durata dell’esposizione, popolazione coinvolta, attendibilità delle conoscenze disponibili, consapevolezza delle autorità e adeguatezza delle misure adottate. La giurisprudenza può quindi assumere rilievo anche per aree interessate da discariche abusive, roghi ricorrenti di rifiuti, contaminazione delle falde, emissioni industriali, impianti di stoccaggio insicuri, presenza di PFAS o altri inquinanti persistenti. Non basta però richiamare il nome della sentenza, piuttosto occorre costruire un dossier fattuale e scientifico riferito al territorio interessato.
Domanda: La Corte ha imposto all’Italia soltanto di risarcire i ricorrenti?
Lonardo: No. Uno degli aspetti più significativi della decisione è l’attenzione alle misure di carattere generale. La Corte ha indicato la necessità di una strategia complessiva, di un meccanismo indipendente di monitoraggio e di una piattaforma pubblica capace di rendere accessibili le informazioni rilevanti. Ha inoltre assegnato allo Stato un termine per adottare le misure richieste, ferma restando la supervisione sull’esecuzione della sentenza nell’ambito del Consiglio d’Europa. Questo conferma che, dinanzi a un rischio continuativo, il solo risarcimento monetario non esaurisce il problema. Il denaro può compensare, almeno in parte, un pregiudizio già subito; non spegne un incendio, non arresta la dispersione di contaminanti e non restituisce sicurezza a una falda. Servono rimedi capaci di incidere sulla fonte del rischio e di prevenire ulteriori danni.
Domanda: Che cosa possono fare, in concreto, i cittadini e i comitati di un territorio interessato da roghi o contaminazioni?
Lonardo: La prima regola è trasformare la preoccupazione in una documentazione ordinata. Un’azione efficace nasce da fatti verificabili: date e luoghi degli eventi, fotografie e video correttamente conservati, esposti già presentati, risposte delle autorità, risultati delle analisi, autorizzazioni degli impianti, dati sanitari disponibili in forma aggregata e segnalazioni dei residenti. Su questa base si può procedere lungo più direttrici, che non sono necessariamente alternative. La prima è l’accesso alle informazioni ambientali. Il decreto legislativo n. 195 del 2005, la Convenzione di Aarhus e la disciplina generale sulla trasparenza consentono di chiedere dati su aria, acqua, suolo, emissioni, rifiuti, autorizzazioni, controlli e piani di risanamento. L’istanza deve essere specifica ma non inutilmente restrittiva, occorre indicare l’area, il periodo e le categorie di documenti o informazioni richieste. In caso di diniego, risposta incompleta o silenzio, sono disponibili rimedi amministrativi e giurisdizionali da valutare in relazione al tipo di accesso esercitato. La seconda è la segnalazione formale del rischio alle autorità competenti, Comune, Regione, ARPA, azienda sanitaria, Prefettura, vigili del fuoco, forze di polizia, Ministero dell’Ambiente e, quando emergono ipotesi di reato, Procura della Repubblica. Una diffida ben costruita deve descrivere i fatti, allegare gli elementi disponibili, individuare per quanto possibile le competenze e chiedere misure determinate, ovvero sopralluoghi, campionamenti, pubblicazione dei risultati, messa in sicurezza, esercizio dei poteri ordinatori e avvio dei procedimenti previsti dalla normativa ambientale. La terza riguarda l’attivazione delle procedure di prevenzione e riparazione del danno ambientale disciplinate dalla parte sesta del decreto legislativo n. 152 del 2006. Gli articoli 304 e seguenti regolano gli obblighi dell’operatore e i poteri dell’autorità; l’articolo 309 disciplina la richiesta di intervento statale presentabile dai soggetti legittimati. La scelta della procedura e dei destinatari richiede un esame concreto: non ogni episodio consente di utilizzare indistintamente le stesse norme.
Domanda: Se l’amministrazione resta inerte, è possibile rivolgersi al giudice amministrativo?
Lonardo: Sì, in presenza dei presupposti. L’azione contro il silenzio prevista dagli articoli 31 e 117 del Codice del processo amministrativo può servire a ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di concludere un procedimento. Il giudice può ordinare di provvedere e, nei casi previsti, nominare un commissario ad acta. Non esiste però un termine universale di trenta giorni applicabile a qualsiasi richiesta di bonifica. Bisogna verificare se vi sia un vero obbligo di provvedere, quale sia il procedimento attivato e quale termine derivi dalla legge o dalla disciplina amministrativa pertinente. Inoltre, il giudice del silenzio normalmente impone all’amministrazione di esercitare il proprio potere; soltanto in condizioni specifiche può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa. Accanto all’azione sul silenzio possono essere impugnati provvedimenti autorizzativi, omissioni procedimentali o atti ritenuti illegittimi. Legittimazione, interesse ad agire e termini di ricorso devono essere valutati caso per caso. Le associazioni ambientaliste riconosciute hanno una posizione particolare, ma anche comitati e singoli residenti possono essere legittimati quando dimostrano un collegamento stabile con il territorio e una lesione concreta e differenziata, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza.
Domanda: E il ricorso d’urgenza davanti al giudice civile?
Lonardo: L’articolo 700 del Codice di procedura civile può offrire una tutela cautelare quando non esista un rimedio tipico idoneo e ricorrano sia la plausibile esistenza del diritto fatto valere, il cosiddetto fumus boni iuris, sia il pericolo di un pregiudizio imminente e irreparabile durante il tempo necessario per il giudizio ordinario, il periculum in mora. In materia ambientale può essere chiesta, a seconda delle circostanze e della giurisdizione, la cessazione di emissioni o attività nocive, l’adozione di misure di contenimento oppure altri interventi urgenti. La sentenza Cannavacciuolo può rafforzare l’argomentazione sull’importanza della prevenzione e sull’impossibilità di attendere il danno conclamato. Non determina, tuttavia, una presunzione automatica del periculum: il rischio deve essere allegato e documentato con elementi tecnici, sanitari e fattuali adeguati. È inoltre indispensabile individuare il giudice munito di giurisdizione. Se la controversia riguarda l’esercizio di poteri pubblici, può essere competente il giudice amministrativo; se riguarda la lesione di diritti da parte di soggetti privati o specifiche condotte materiali, può venire in rilievo il giudice ordinario. La qualificazione dipende dalla domanda concretamente proposta.
Domanda: Quali possibilità si aprono sul piano penale?
Lonardo: In presenza di fatti potenzialmente criminosi, cittadini e associazioni possono presentare un esposto o una denuncia documentata. La qualificazione giuridica spetta alla magistratura, sulla base delle prove raccolte. A seconda dei fatti, possono venire in considerazione i delitti di inquinamento ambientale, disastro ambientale, delitti colposi contro l’ambiente, traffico illecito di rifiuti, incendio o altre fattispecie previste dal Codice penale e dal Codice dell’ambiente. È importante evitare automatismi. Un rogo in un impianto non integra necessariamente, da solo, il delitto di disastro ambientale; occorre verificare dimensioni, alterazione dell’ecosistema, offensività, elemento soggettivo e rapporto causale. Allo stesso modo, l’inerzia amministrativa non coincide automaticamente con il reato di rifiuto o omissione di atti d’ufficio: la responsabilità penale è personale e richiede tutti gli elementi della specifica fattispecie. Quando si apre un procedimento penale, le persone danneggiate e, nei limiti riconosciuti dall’ordinamento, gli enti e le associazioni rappresentativi degli interessi lesi possono valutare la costituzione di parte civile. La domanda può riguardare i danni patrimoniali e non patrimoniali effettivamente provati. Il ripristino ambientale e la bonifica seguono anche regole pubblicistiche specifiche; non devono essere presentati come una conseguenza automaticamente ottenibile da qualunque parte civile.
Domanda: È possibile promuovere azioni collettive?
Lonardo: Il coordinamento tra residenti è spesso decisivo, ma “azione collettiva” può indicare strumenti diversi. Una pluralità di persone può agire con domande coordinate; un’associazione può intervenire in base ai propri scopi statutari e alla propria rappresentatività; nei casi previsti possono essere valutate l’azione di classe e l’azione inibitoria collettiva. I requisiti dipendono dal tipo di illecito, dai diritti omogenei coinvolti e dal soggetto convenuto. Prima di scegliere lo strumento, occorre chiarire l’obiettivo. Se lo scopo immediato è ottenere dati, la via dell’accesso è spesso la più rapida. Se si vuole obbligare un’amministrazione a concludere un procedimento, rileva l’azione contro il silenzio. Se il rischio è attuale, serve valutare la tutela cautelare. Se esistono danni individuali già verificatisi, si pone anche il tema risarcitorio. Una strategia efficace combina gli strumenti senza confonderne funzioni e presupposti.
Domanda: In che modo si costruisce un dossier territoriale credibile?
Lonardo: Occorrono metodo, precisione e continuità. La costruzione di un dossier territoriale credibile dovrebbe partire dalla ricostruzione cronologica di tutti gli eventi rilevanti: incendi, sversamenti, odori anomali, superamenti dei valori di riferimento, ordinanze, sequestri e interventi di emergenza. A questa ricostruzione dovrebbe affiancarsi una mappa delle possibili fonti di rischio, nella quale indicare impianti, discariche, corsi d’acqua, pozzi, terreni agricoli, scuole e centri abitati potenzialmente esposti. È poi indispensabile raccogliere e ordinare tutta la documentazione amministrativa disponibile, comprese le autorizzazioni, i verbali dei controlli, i piani di caratterizzazione, gli atti delle conferenze di servizi, gli eventuali contratti di bonifica e le informazioni sullo stato di avanzamento degli interventi. Altrettanto importanti sono i dati ambientali, che devono essere accompagnati da informazioni precise sui metodi di campionamento, sui laboratori che hanno eseguito le analisi, sulle date dei prelievi, sulle matrici esaminate e sui valori utilizzati come riferimento. Anche i dati sanitari possono assumere un ruolo significativo, purché provengano da soggetti qualificati e siano trattati nel pieno rispetto della riservatezza. È preferibile utilizzare studi epidemiologici e informazioni aggregate, evitando interpretazioni affrettate di singoli casi clinici. Parallelamente, bisogna conservare traccia di ogni istanza presentata alle autorità, annotando i numeri di protocollo, i destinatari, le scadenze, le risposte ricevute e le misure effettivamente adottate. Un dossier ben costruito deve distinguere con chiarezza i fatti già accertati dalle ipotesi ancora da verificare e dalle questioni che richiedono ulteriori approfondimenti. Questa distinzione rafforza la credibilità del comitato e rende più difficile liquidare le segnalazioni come generiche o prive di fondamento. Per ottenere un quadro realmente solido è infine opportuno adottare un approccio interdisciplinare, coinvolgendo avvocati, medici, epidemiologi, chimici, geologi e tecnici ambientali. Solo l’integrazione tra competenze giuridiche, scientifiche e sanitarie consente di trasformare le preoccupazioni della comunità in richieste documentate, precise e difficilmente ignorabili.
Domanda: Quanto è importante la trasparenza?
Lonardo: È essenziale. Una popolazione non può proteggersi da un rischio che non conosce. I dati devono essere accessibili, comprensibili, aggiornati e contestualizzati. Pubblicare una tabella incompleta o un documento tecnico privo di spiegazioni non equivale a informare davvero. Una piattaforma pubblica efficace dovrebbe indicare almeno: localizzazione dei siti, natura del rischio, autorità responsabili, risultati e date dei monitoraggi, misure adottate, stato delle bonifiche, prossime scadenze e cautele per la popolazione. Dovrebbe inoltre conservare lo storico dei dati, perché nelle contaminazioni diffuse la tendenza nel tempo è spesso più significativa del singolo valore. La trasparenza svolge tre funzioni. Consente ai cittadini di adottare comportamenti prudenti; permette agli esperti indipendenti di verificare le valutazioni ufficiali; rende misurabile l’azione amministrativa. Non ogni carenza informativa costituisce automaticamente una violazione autonoma della CEDU, ma un’informazione tardiva o insufficiente può contribuire alla violazione degli obblighi di protezione.
Domanda: Che ruolo possono avere osservatori e monitoraggi indipendenti?
Lonardo: Possono colmare il divario di fiducia tra istituzioni e comunità, purché siano davvero indipendenti e dotati di accesso ai dati. La partecipazione non deve ridursi a una presenza simbolica. Servono regole chiare sulla composizione, sulla pubblicazione dei verbali, sui conflitti di interesse e sulla possibilità di formulare osservazioni tecniche. I comitati possono svolgere una funzione di “sentinella civica”, raccogliendo segnalazioni e verificando le scadenze, ma non devono sostituirsi alle amministrazioni né assumersi il peso della prova scientifica che compete agli organismi pubblici. Il monitoraggio istituzionale deve essere stabile, finanziato e sottoposto a verifica esterna.
Domanda: Quando è possibile rivolgersi alla Corte europea dei diritti dell’uomo?
Lonardo: Il ricorso a Strasburgo non è il primo passo e non equivale a un ulteriore grado di giudizio rispetto ai tribunali italiani. In linea generale, occorre avere esperito in modo corretto i rimedi interni effettivi e presentare il ricorso entro il termine previsto dalla Convenzione, oggi quattro mesi dalla decisione interna definitiva. I ricorrenti devono inoltre dimostrare di essere vittime della violazione lamentata; non è ammessa una generica azione popolare nell’interesse della legalità. Nel campo ambientale possono venire in rilievo l’articolo 2, nei casi di rischio grave per la vita, e l’articolo 8, quando l’inquinamento incide seriamente sulla vita privata, familiare e sul domicilio. Possono essere pertinenti anche profili procedurali e di effettività dei rimedi. Prima di arrivare alla CEDU è fondamentale che le doglianze convenzionali siano state poste, almeno nella sostanza, davanti alle autorità e ai giudici nazionali.
Domanda: Qual è allora il messaggio che la sentenza consegna alle amministrazioni?
Lonardo: Il messaggio è che governare il rischio ambientale significa agire prima che il danno diventi irreversibile. Le amministrazioni devono coordinarsi, condividere i dati, stabilire responsabilità e scadenze, verificare l’attuazione delle misure e comunicare con chiarezza. La complessità burocratica può spiegare una difficoltà organizzativa, ma non giustifica ritardi indefiniti quando sono in gioco vita e salute. La decisione richiama anche la necessità di conservare una memoria amministrativa. Se i dati restano dispersi tra enti diversi, se i fascicoli non dialogano o se ogni emergenza viene trattata come episodio isolato, lo Stato perde la capacità di vedere il rischio cumulativo. È proprio la somma di eventi ripetuti, omissioni e risposte frammentarie che può trasformare un problema locale in una crisi sistemica.
Domanda: E quale messaggio rivolge ai cittadini?
Lonardo: Dice che non occorre attendere una dichiarazione formale di emergenza per chiedere protezione. I cittadini hanno diritto di domandare informazioni, sollecitare procedimenti, partecipare, contestare l’inerzia e rivolgersi al giudice quando ne ricorrono i presupposti. Ma la forza dell’iniziativa civica dipende dalla sua qualità. Occorre evitare allarmismi non documentati, rispettare il lavoro scientifico, proteggere i dati personali e formulare richieste precise. Una comunità organizzata, capace di unire esperienza dei luoghi, competenza tecnica e strategia legale, può incidere molto più di una protesta episodica. La lezione più profonda di Cannavacciuolo e altri c. Italia è questa: ambiente e vita non appartengono a compartimenti separati. La protezione del territorio è una condizione materiale per l’esercizio dei diritti fondamentali. Prevenzione, precauzione, informazione e responsabilità pubblica non sono slogan; sono criteri con i quali valutare la legittimità e l’efficacia dell’azione dello Stato.
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